Sosiaaliministeri Pirkko Mattila on asettanut Mauri Kotamäen muodostaman yhden miehen työryhmän selvittämään yleisen työttömyysvakuutuksen aikaansaamista Suomessa. Ajatus on saanut sekä varovaista poliittista hyväksyntää että vastustusta, joka on tullut ennen muuta ammattiyhdistysliikkeen taholta. Harva tietänee, että yleisen Kelan hallinnoiman työttömyysvakuutuksen toteuttaminen oli varsin lähellä 1950-luvun lopulla. Yleinen ja yhtäläinen vakuutus kuitenkin kaatui eduskunnassa poliittisiin erimielisyyksiin. Päädyttiin vapaaehtoiseen, kassaperusteiseen järjestelmään.
Teen tässä kirjoituksessa lyhyen katsauksen työttömyysturvan poliittiseen historiaan. Historiallinen katsaus tuo esiin kiintoisia ajatustavallisia jatkumoita ja paljastaa, että monet asiat, joista nyt keskustellaan uusina ja innovatiivisina avauksina, ovat itse asiassa olleet mukana poliittisessa diskurssissa vuosisadan ajan.
Paikalliset alut – liian pienet riskipoolit
Paikalliset työväenyhdistykset alkoivat perustaa omia työttömyyskassojaan jo 1800-luvun lopulla. Kassat olivat paikallisia. Riskin hajauttamisen kannalta paikallinen tasausryhmä eli riskipooli oli kuitenkin liian pieni. Usein kassa oli täysin riippuvainen yhdestä toimialasta ja useimmiten vieläpä yhdestä työnantajasta. Taloudellisen laskusuhdanteen aikana koko riskipooli saattoi joutua ongelmiin, ja riskin aiheuttamia kustannuksia oli vaikea kantaa. Riskintasausta tuli siis laajentaa. Samaan suuntaan vaikutti se, että yhteiskunta ja kansantalous toimivat yhä enenevässä määrin kansallisella tasolla: työmarkkinat olivat siten ongelmineen kansallisia, mutta ongelmien hoitokeinot olivat vielä paikallisia. Paikallisuus toimi myös esteenä työvoiman alueelliselle tai ammatilliselle liikkuvuudelle, mitä markkinatalousjärjestelmän kehittyminen edellytti.
Valtakunnallinen riskin poolaus alkoi saada jalansijaa, kun Suomen Ammattijärjestö alkoi vuodesta 1909 aktiivisesti ajaa koko ammattialaa käsittävien työttömyyskassojen perustamista. Työväenliikkeen sisäisessä toiminnassa riskipooliksi alkoi entistä selvemmin hahmottua ammattiryhmä tai toimiala. Sen sijaan varhainen työväenliike sen paremmin kuin eduskuntakaan eivät pystyneet laajentamaan riskin jakamista eri ammattiryhmien väliseksi tai koko maata kattavaksi. Eduskunnassa keskeinen väittelylinja koski sitä, voitiinko erilaisen työttömyysuhan alla olevat ammattiryhmät panna yhteen riskipooliin.
Hallintatapa mukaan kuvaan 1910-luvulla
Sosialidemokraattien mielestä ammattijärjestöt olivat parhaita hoitamaan vakuutusta, koska niillä oli jo kokemusta toiminnasta, ja niillä oli läheinen kosketus jäsenkuntaan. Ne saattoivat myös tehokkaasti valvoa, että väärinkäytöksiä ei esiintyisi. Koska työttömyys oli yhteiskunnallinen ongelma, joka johtui vallitsevasta tuotantotavasta ja yhteiskuntamuodosta, valtio olisi velvollinen osallistumaan järjestelmän rahoitukseen. Porvarilliset puolueet olivat vastustavalla kannalla: niiden näkökulmasta valtio antaisi rahat ja ammattiliitot keräisivät pisteet esiintymällä työläisten hyväntekijöinä. Maalaisliiton piirissä pelättiin lisäksi maalaisten kaupunkeihin ”tulvaamista”, jota kaupunkien palkansaajille järjestetty työttömyysvakuutus kiihdyttäisi.
Eduskunta oli vuonna 1908 asettanut työttömyysvakuutuskomitean selvittämään työttömyyden aikaista toimeentuloa. Komitea totesi vuonna 1911 mietinnössään työttömyyden aiheutuvan yhteiskunnallisesta tuotantotavasta: siksi valtio oli kansakunnan kokonaisuuden edun nimissä velvollinen ryhtymään toimenpiteisiin työttömyyskysymyksen hoitamiseksi. Näin voitettaisiin työttömyyden aiheuttama kansantaloudellinen tappio ja estettäisiin työttömien joutuminen poliittisten ”kiihottajien” villitsemiksi. Komitea ehdotti niin sanottuun Gentin järjestelmään perustuvaa työttömyysvakuutusta, jossa kassaan kuuluminen olisi vapaaehtoista ja vakuutusmaksut kerättäisiin vakuutetuilta, joskin myös valtio ja kunnat osallistuisivat rahoitukseen. Kassat toimisivat yleensä ammattiyhdistyksen piirissä.
Maalaisliiton Santeri Alkio perusteli työttömyysvakuutusta yhteiskuntarauhan ja luokkavastakohtien lieventämisen kannalta välttämättömänä. Suomalaisen puolueen mukaan työttömyys oli rasite myös porvaristolle, joka joutui kustantamaan työttömyyden seuraukset nousseina ”vaivaismaksuina”. Porvariston vaatimuksena oli, että työväestö oli velvoitettava osallistumaan rahoitukseen, jolloin työttömyyden kustannukset saataisiin osittain työväestön itsensä kannettaviksi. Toimenpiteellä ajateltiin olevan myös kasvattava vaikutus: jouduttiin tinkimään jostakin, jotta saataisiin jotakin.
Laki työttömyyskassoista vahvistettiin 2.11.1917. Tähän ajankohtaan kansainvälisissä vertailuissa asetetaan Suomen työttömyysvakuutuksen synty. Työttömyysturvan kattavuus jäi kuitenkin alhaiseksi, ja kassoihin kuului vain muutama prosentti teollisuuden palkansaajista. Lisäksi etujen taso oli riittämätön. Asioita yritettiin korjata useaankin otteeseen 1920- ja 1930-luvulla. Tulokset jäivät laihoiksi. Tuon ajan keskustelut ovat kuitenkin kiinnostavia siinä mielessä, että niissä on nähtävissä nykyisen työttömyysturvaa koskevan keskustelun poliittisia aihioita.
Esimerkiksi porvarillisenemmistöinen työväenasiainvaliokunta päätyikin 1925 suosittamaan, että työttömän tulisi ottaa vastaan myös muuta kuin ammattiaan vastaavaa työtä. Näin tapahtuisi siirtymää työttömyysuhkan alaisilta aloilta sellaisille aloille, joilla työvoiman kysyntä olisi suurempaa. Kyse oli siis nykytermeillä ammattisuojasta. Eduskunta hylkäsi esityksen, ja pyysi samalla hallitusta kiireellisesti selvittämään pakollisen työttömyysvakuutuksen toteuttamismahdollisuuksia.
Vapaaehtoinen vakuutus mallina
Selvityksen valmistuminen vei kuitenkin aikaa, ja hallitus palasi asiaan vasta vuonna 1931. Hallituksen esityksen mukaan edellytykset pakollisen vakuutuksen toteuttamiseksi puuttuivat edelleenkin, joten sitä oli jatkettava vapaaehtoiselta pohjalta. Nyt hallitus edellytti, että ”kassa ei saa olla liitettynä muuta toimintaa harjoittavaan yhtymään”. Hallitus halusi siis poistaa työväenliikkeeltä Gentin mallin antaman valikoivan kannustimen liittyä ammattiliittoon. Eduskunta hyväksyi lain, mutta sosialidemokraatit onnistuivat RKP:n edustajien kanssa äänestämään sen lepäämään yli vaalien.
Kivimäen edistyspuolueen ja ruotsalaisen kansanpuolueen muodostama vähemmistöhallitus otti asian uudelleen esille vuoden 1933 valtiopäivillä. Hallitus nojautui aiempaan esitykseen, joskin se salli kassojen tietyissä olosuhteissa toimia ammattiyhdistysliikkeen alaisuudessa. Kassan jäsenenä tuli olla vähintään puoli vuotta, jotta saisi oikeuden työttömyysavustukseen. Päiväavustus saisi olla korkeintaan kaksi kolmasosaa päiväpalkasta ja sen enimmäiskesto olisi 120 päivää vuoden aikana. Valtio korvaisi kassoille osan näiden maksamista avustuksista. Laki hyväksyttiin 1934, vaikka sitä moitittiin niin vasemmalta kuin oikealtakin. Eduskunnassa argumentaatio noudatti aiempaa kaavaa: vasemmisto piti esitystä riittämättömänä ja oikeisto taas valitti, että kassoja käytettäisiin poliittiseen toimintaan ja sosialidemokraatit ”aikoisivat maksattaa koko poliittisen kiihotuksensa valtion kassasta”. Koska valtakunnallista, varoja kokoavaa työttömyysvakuutusjärjestelmää ei vieläkään saatu aikaiseksi, kassat jäivät suhteellisen heikoiksi eivätkä ne pystyneet myöntämään asianmukaisia avustuksia jäsenilleen.
1930-luvun loppupuolella vasemmisto teki useita aloitteita pakollisen vakuutuksen aikaansaamiseksi, mutta ne eivät saaneet eduskunnassa riittävää kannatusta. Yleensä vedottiin maan heikkoon taloudelliseen tilanteeseen. Lisäksi sosiaalipolitiikan kehittämisessä etusija annettiinkin maalaisliiton ajamalle kansaneläkelaille, jonka valmistelu lykkäsi sosialidemokraattien toivomien työttömyys- ja sairausvakuutuksen kehittelyä.
Työttömyysvakuutuksen Kela-malli myötätuulessa
Toisen maailmansodan jälkeen Suomen työttömyysturva oli hajanainen. Työttömyyskassoihin kuului vain noin kymmenen prosenttia palkansaajista, ja etujen taso suhteessa työttömän aiempaan palkkatasoon oli samaa prosenttiluokkaa. Vaikka päivärahan enimmäismäärä sekä valtion tuki työttömyyskassoille nousivat asteittain, olivat työttömyyskassat 1950-luvulla yhä pääasiassa omien jäsenmaksujensa varassa. Työttömyys oli puolestaan edelleen ensisijaisesti maaseudun ja talviajan ongelma, jota julkinen valta hoiti velvoittamalla työttömiä osallistumaan esimerkiksi metsätöihin tai tienrakennukseen. Nämä siirtotyömaat saattoivat sijaita kaukanakin työllistettävien kotipaikkakunnista. Jo 1940-luvun puolivälissä oli kaavailtu, että työttömyyshuolto voisi käsittää tämän ”lapiolinjan” ohella myös rahallisia avustuksia. Tähän ajatukseen palattiin, kun Reino Kuuskosken virkamieshallitus teki kesällä 1958 esityksen laiksi työttömyysavustuksesta. Lain perusteella niille työttömille, joita ei voitu sijoittaa työttömyystöihin, voitaisiin maksaa tarveharkintaista avustusta. Laki tuli voimaan keväällä 1959, mutta sitä sovellettiin vain harvoissa kunnissa ja sen merkitys jäi vähäiseksi.
Palkansaajien työttömyysvakuutusta koskeva eduskunta-aktiivisuus noudatteli 1950-luvulla aiempien vuosikymmenten kaavaa. Vasemmistopuolueet tekivät lakialoitteita, jotka eivät saaneet eduskunnassa riittävää kannatusta mennäkseen eteenpäin. Sosialidemokraatit esittivät 1954 aloitteessaan pakollista vakuutusta kaikille 18–64-vuotiaille työntekijöille. Vakuutuksen ulkopuolelle jäisivät yrittäjät, maanviljelijät ja vakinaisessa virkasuhteessa olevat. Päiväraha olisi 60 prosenttia bruttoansioista ja sitä maksettaisiin 120 päivältä vuotta kohden, ja sen rahoitus kerättäisiin työntekijöiltä, työnantajilta ja valtiolta.
SKDL puolestaan edellytti omassa aloitteessaan, että vakuutuksen piiriin tulisivat kaikki ”työtä haluavat ja työhön kykenevät Suomen kansalaiset”, jolloin vakuutus olisi universaali. Etujen tuli olla kolme neljäsosaa työttömän aiemmasta palkasta ja päivärahaa tuli maksaa niin kauan kuin työttömyys kestäisi. Rahoituksesta neljä viidesosaa tulisi työnantajilta ja loput valtiolta. Sekä SDP että SKDL uusivat nämä aloitteensa vuonna 1958.
Myös maalaisliitto jätti oman lakialoitteensa, joka oli kiintoisa sikäli, että siihen sisältyi nykyisen aktivointiajattelun aihioita. Työttömyysavustusta saisi henkilö, jota ei voinut sijoittaa normaalisti työhön, mutta avun edellytyksenä kuitenkin olisi, että työtön tekisi hyväksyttävän ”työsuunnitelman” niistä tehtävistä, joita hän avustusta vastaan oli valmis suorittamaan. Kunnallisen työllisyyslautakunnan tehtävänä olisi valvoa, että suunnitelmia noudatettaisiin eikä väärinkäytöksiä tapahtuisi.
Kekkosen V maalaisliiton ja sosialidemokraattien yhteishallitus (1954–1956) asetti vuonna 1955 työttömyysturvan periaatekomitean laatimaan esitystä pakolliseksi työttömyysvakuutukseksi. Komitea sai työnsä valmiiksi kolmessa vuodessa. Se ehdotti laajaa Kansaneläkelaitoksen hallinnoimaa palkansaajavakuutusta, joka kattaisi kaikki, joiden työsuhde oli työttömyyttä edeltäneen vuoden aikana kestänyt vähintään 150 päivää (työssäoloehto). Rahoitukseen osallistuisivat vakuutetut, työnantaja ja valtio. Työnantajan osuutta perusteltiin sillä SKDL:n vaatimuksella, että työnantajat keräisivät hyödyn työvoimareservin ”varastoinnista”. Siksi olisi kohtuullista, että myös työnantajat osallistuisivat omalta osaltaan järjestelmän rahoittamiseen. Komitea ehdotti kansallisen solidaarisuuden vuoksi, että kaikki, jotka maksoivat kansaneläkemaksua, maksaisivat myös työttömyysvakuutusmaksua. Työttömyysriskin kustannukset tasattaisiin siten eri palkansaajaryhmien kesken.
Esitys kaatuu erimielisyyteen työssäoloehdosta
Sukselaisen maalaisliittolainen vähemmistöhallitus (1959) jätti eduskunnalle esityksen pakollisesta työttömyysvakuutuksesta. Hallitus oli laajentanut vakuutuksen kattamaan myös ne, jotka ”osittainkin saavat toimeentulonsa palkkatulosta”. Komitean ehdotuksesta poiketen edun saamisen ehtona olisi nyt enää 100 työpäivää vuodessa. Vakuutuksen ulkopuolelle jätettäisiin kuitenkin ne viran- tai toimenhaltijat, joilla oli oikeus lakkautuspalkkaan, sekä ne, joiden työttömyyden toteaminen oli teknisesti vaikeaa. Käytännössä tämä merkitsi yrittäjien ja puhtaasti maanviljelyksestä toimeentulonsa saavien jäämistä vakuutuksen ulkopuolelle. Esitys myös heikensi ammattisuojaa, sillä työttömän olisi vastaanotettava ”sopivaa” työtä, vaikka se ei välttämättä olisi ammattia vastannutkaan. Työttömyyskorvausta maksettaisiin 120 päivältä kuntaryhmästä riippuen 400–600 markkaa päivää kohden, mikä vastasi noin 20–30 prosenttia teollisuuden keskiansiosta. Kaikkine lisineen päiväraha ei saanut nousta yli 60 prosentin aiemmasta tulosta. Vakuutus tuli keskittää kansaneläkelaitokseen, mikä heijasti Sukselaisen suurta suunnitelmaa koko sosiaalivakuutuksen keskittämisestä Kelaan. Vakuutusmaksu kerättäisiin palkkatulosta vain niiltä, joilla oli oikeus päivärahaan.
Työväenasiainvaliokunnassa lakiesitykseen tehtiin eräitä oleellisia muutoksia. Yhtäältä vakuutusta laajennettiin sisällyttämällä myös virkasuhteessa olevat vakuutukseen, toisaalta vakuutusta kavennettiin nostamalla työssäoloehto 125 päivään. Myös työntekijöiden maksuosuutta laskettiin ja tietyn tulorajan alittavat palkansaajat vapautettiin kokonaan maksusta. Niin ikään valiokunta palautti lakiin lausuman ammattisuojasta, ja korvauksen taso nostettiin 60 prosenttiin bruttoansioista.
Eduskunnassa maalaisliitto moititti kaikkia muutoksia: etuuksien taso oli viritetty niin korkealle, että se houkutteli työttömyyteen. Maalaisliitossa pelättiin laajemminkin ”työtä vieroksuvien ihmisten tuntevan kiusausta runsaitten etujen edessä”. 125 päivän työssäoloehtoa puolue piti kohtuuttomana: se sulkisi kymmenet tuhannet pienviljelijät lain ulkopuolelle, vaikka nämä joutuisivatkin maksamaan vakuutusmaksuja.
Kokoomus puolestaan korosti, että tarveharkinnan avulla olisi keskityttävä auttamaan nimenomaisesti apua tarvitsevia, ja pakollisen vakuutuksen sijaan työttömyysturva tuli rakentaa vapaaehtoisen vakuutuksen varaan. Vapaaehtoisen vakuutuksen kannalle asettui myös RKP.
Sosialidemokraatit sen sijaan korostivat, ettei työttömyys ollut työttömän tai suuren työttömyysuhkan alaisen ammattiryhmän oma syy vaan kansallinen onnettomuus. Siksi riskitkin tuli tasata oikeudenmukaisesti kaikkien kansankerrosten kesken. Mitä taas tuli maanviljelijöiden työttömyyteen ja työttömyysvakuutukseen, valtiohan jo tuki kiertokautta heidän ”työttömyysvakuutustaan” maksamalla katokorvauksia ja mitä erilaisimpia tuotantotukia.
Taas kerran SKDL asettui maalaisliiton ja SDP:n välimaastoon. Puolue mukaan työttömyys oli yhteiskuntajärjestelmän vitsaus, josta vastuu kuului yksinomaan suurpääomalle. Siksi työnantajien tuli kantaa myös rahoitusvastuu. Näiltä osin vasemmistopuolueilla oli yhteinen näkemys. Vakuutuksen kattavuuden suhteen SKDL oli sen sijaan lähempänä maalaisliittoa. Puolue moitti SDP:tä, kokoomusta ja kansanpuolueita siitä, että ne olivat työväenvaliokunnassa tyrmänneet kommunistien ehdotukset työssäoloehdon lieventämisestä ja vakuutuksen laajentamisesta maaseudun työtätekeviin luokkiin. Sen sijaan ne olivat vaatineet rajan nostamista 150–200 päivään.
Lain toisessa eduskuntakäsittelyssä esitykseen tehtiin uusia ratkaisevia muutoksia: SKDL:n, maalaisliiton ja TPSL:n äänin työssäoloehto laskettiin takaisin 100 päivään, ja SDP:n ja SKDL:n vaatimuksesta palkansaajat vapautettiin vakuutusmaksuista. Lopputulos ei lopulta tyydyttänyt porvarillisia puolueita, jotka äänestivät lain lepäämään yli vaalien.
SDP Hetemäen kelkassa
Kun työttömyysvakuutukseen palattiin seuraavan vuoden valtiopäivillä, SKDL oli edelleen pakollisen vakuutuksen kannalla ja vaati lain voimaan saattamista välittömästi. Tilanne oli kuitenkin lyhyessä ajassa muuttunut oleellisesti: kun vuoden 1959 laki oli jätetty lepäämään, SAK ja työnantajien STK olivat ryhtyneet neuvotteluihin työttömyysvakuutuksen hoitamiseksi työmarkkinapohjaisesti kassalinjalla. Tammikuussa 1960 järjestöt saivatkin aikaan sopimuksen, joka muodosti SDP:n uuden eduskunta-aloitteen pohjan. Poliittisen tukensa tämä työmarkkinajärjestöjen ratkaisu sai akselilta SDP-kokoomus-kansanpuolueet. Laki hyväksyttiin toukokuussa 1960. SKDL:n piirissä sosialidemokraattien kassalinjaintoa moitittiin: SDP:n nähtiin olevan työnantaja Hetemäen kelkassa ja suurpääoman kätyrinä.
Työttömyysvakuutus rakentui vapaaehtoisuuteen. Työnantajat, kassojen jäsenet ja valtio vastasiva kustannuksista. Työnantajien kannalta järjestely oli parempi kuin yleinen ja yhtäläinen vakuutus. Kassapohjaisessa mallissa he maksaisivat vakuutusmaksun vain kassojen jäsenistä, joita tuolloin oli varsin vähän. Yleisessä vakuutuksessa työnantajien maksuvelvollisuus sen sijaan olisi ulottunut kaikkiin palkansaajiin. Yleinen vakuutus olisi ollut työnantajille paljon kalliimpi vaihtoehto.
Työmarkkinat politiikkaa vastaan
SDP:n ja ay-liikkeen ratkaisu on nähtävä tuon ajan poliittista taustaa vasten: eduskunnassa oli sosialistinen enemmistö, mutta hallitus- ja presidenttivaltaa käytti maalaisliitto. Tämä asetti poliittisesti mahdollisen rajat. Itse asiassa poliittinen tie oli poissuljettu vaihtoehto. Kun työmarkkinajärjestöt näyttivät pääsevän SDP:n kannattajakuntaa tyydyttävään ratkaisuun, valinta vaikutti helpolta. Samahan toistui muutama vuosi myöhemmin työeläkelaeissa.
Epävarman ja ennustamattoman poliittisen ratkaisun vaihtoehtona oli työmarkkinajärjestely, joka toteutuessaan varmemmin toteuttaisi oman jäsenkunnan edut – kasvaisihan työttömyyskorvausten taso huomattavasti aikaisemmasta. Lisäksi SDP:ssä laskettiin työttömyysvakuutukseen sisältyvän valikoivan kannusteen vahvistavan ammattiyhdistysliikkeen jäsenkehitystä, ja lisäävän liikkeen yhteiskunnallista painoarvoa maalaisliiton hallitseman poliittisen areenan vastapainoksi. Näin lopulta tapahtuikin: uusia työttömyyskassoja perustettiin ja niiden jäsenmäärä kasvoi nopeasti 1960-luvun aikana. Samalla myös ammattiyhdistysliikkeen jäsenmäärät kääntyivät nousuun.
Maalaisliitto tahollaan paheksui 1950-lopun keskusteluissa valittua kassalinjaa: sen mukaan työttömyyden hoidon tuli perustua niin sanottuun työlinjaan, jolloin avustuksiin olisi kytketty voimakkaampi työvelvollisuus. Maalaisliiton kannanottoihin alkioita siihen työttömyysturvan konseptioon, johon suomalaisessa poliittisessa keskustelussa palattiin muutama vuosikymmen myöhemmin työreformin tai työttömien aktivoinnin nimellä kulkevissa toimenpiteissä.
Kaksi päälinjaa: kaupunkilinja ja maalaislinja
Työttömyysvakuutuksesta 1950-luvulla käyty eduskuntaväittely pohjautui kahteen erityyppiseen näkemykseen sosiaalivakuutuksen tehtävästä ja sitä kautta vakuutuksen toimintatavasta. Kokoomuksen linja, jota sosialidemokraatit osin myötäilivät, rakentui ammattiryhmäkohtaisen riskintasauksen ajatukselle. Sen mukaan ryhmäkohtaisilla kassoilla tuli olla omat vakuutusmaksunsa, jotka perustuisivat kyseisen ryhmän työttömyysriskeihin. Taustalla oli vakuutusajattelu. Maalaisliittolais-kommunistisessa näkemyksessä riskipoolina sen sijaan oli lähes koko kansa ja rahoitus kerättäisiin verotuksella (ja työnantajamaksuilla), mikä toteuttaisi solidaarisen kustannustenjaon suuren ja pienen työttömyysriskin alaisten sektoreiden välillä. Kassalinja olisi tässä suhteessa epäoikeudenmukainen. Kassalinjalaiset puolestaan moittivat maalaislinjaa siitä, että sen malli merkitsisi tulonsiirtoa kaupunkien palkansaajilta maaseudulle. Etenkin kokoomus oli kriittinen ja piti pakollista Kela-johtoista työttömyysvakuutusta keskiryhmiin kohdistuvana verona: ne joutuisivat maksamaan korkeita maksuja, vaikka niiden työttömyysriski oli olematon.
Työttömyyskassalaki ei ratkaissut maaseudun työttömien ongelmaa. Työväenasiainvaliokunta päätyikin suosittamaan, että vapaaehtoisen vakuutuksen rinnalle tuli säätää toinen laki, jolla myös kassoihin kuulumattomilla taattaisiin jonkinlainen turva. Valiokunta otti keväällä 1960 käsittelyn pohjaksi TPSL:n edustajien aloitteen laiksi työttömyyskorvauksesta. Laki, joka hyväksyttiin toukokuussa 1960, laajensi avustettavien piiriä huomattavasti ja korotti etuuksien tasoa. SKDL:n edustajat tosin haikailivat pakollisen ja yleisen työttömyysvakuutuksen perään. Sen sijaan maalaisliitto myönsi, ettei yhden työttömyysvakuutuslain puitteissa ollut mahdollista tyydyttää sekä palkansaajien että maaseudun väestön tarpeita. Siksi erillisen lain säätäminen kassalain rinnalle oli maalaisliiton mukaan paras vaihtoehto.
Ajatustavoilla ja instituutioilla on pitkä historiallinen jatkuvuus
Esitetty lyhyt historiallinen katsaus valottaa, miten ja miksi Suomi sai omanlaisensa työttömyysturvajärjestelmän, joka rakentui duaalimallille: vapaaehtoiselle ammattiyhdistysliikkeen hoitamalle vakuutukselle sekä tarveharkintaiselle työttömyyskorvausjärjestelmälle. Tämä institutionaalinen rakenne pienin muutoksin on pääpiirteissään säilynyt yli puoli vuosisataa. Institutionaalinen jatkuvuus on ollut vahvaa. Tämä johtuu siitä, että suuria reformeja on vaikeampi saada läpi kuin pieniä justeerauksia, mikä puolestaan liittyy siihen, että sosiaalipoliittiset instituutiot ovat myös vallan varastoja. Vapaaehtoinen työttömyysvakuutus on käytössä Tanskassa, Suomessa ja Ruotsissa. Vastaavasti näissä maissa palkansaajien järjestäytymisaste on maailman korkeinta. Työttömyysvakuutuksen organisointi on sisältänyt kannusteen ammatilliseen järjestäytymiseen. Ei siis ihme, että ay-liike on reagoinut voimakkaasti yleisen työttömyysvakuutuksen rakentamisyrityksiä vastaan. Nythän jo pelkkä selvityshenkilön asettaminen aiheutti vastarektion. Aiheellisen palkona on, että palkansaajien järjestäytymisaste laskee ja yhteiskukunnalliset voimasuhteet kääntyvät työnantajien eduksi.
Historiallinen katsaus tuo esiin myös ajatustavalliset jatkuvuudet. Monilla nykyisillä työttömyysturvaan liittyvillä ehdotuksilla on pitkät poliittis-historialliset juuret. Sanamuotoa on vain mukautettu vastaamaan kulloisenkin ajankohdan kielenkäyttöä. Pintaa ei kuitenkaan tarvitse paljoa raaputtaa, kun alta paljastuvat puolueiden vanhat yhteiskuntapoliittiset ajatusmuodot.
